打破地方债隐形担保 允许市政债违约

　　打破地方债隐形担保 允许市政债违约

　　经济观察网 记者 胡群

　　中国工商银行风险管理部总经理刘瑞霞表示，自2005年工行发放第一笔地方债起，工行便着手进行政府评级工作，但当年并没评出来，直到2006年才开始有结果。虽然数据来源较单一，信息较受限，且受到来自行内行外的压力，他们还是坚持做下来。

　　工行的评级结果有效的控制了风险，目前工行地方债总量中，80%贷给了省市级融资平台公司，县乡级占比极少。而与之对应的是，目前各层级地方政府性债务均快速增长，县级政府债务增长最快，但市级政府债务仍是地方政府债务的主体;县级和乡镇政府负有偿还责任的债务占比高，债务刚性压力很大。

　　无独有偶，中国人民银行行长周小川在2004年就已提出了“金融生态”的概念，之后由中国社科院金融研究所开展了对中国地区金融生态环境的评价研究，并定期发布《中国地区金融生态评价报告》(以下简称金融评价报告)，至今已有十年。2014年1月7日，《2013中国地区金融生态环境评价报告》发布会暨学术研讨会再次召开。

　　地方平台债务大幅上升

　　“中国社会科学院发布的金融评价报告对全国的31个省、地区、321个地市级进行评价。”刘瑞霞称，“政府融资平台现在没有问题，但是潜在的问题还是非常大的。”

　　中国国家审计署12月30日公布的数据显示，截至2013年6月，中央和地方债务合计30.3万亿(其中全口径中央政府性债务合计12.38万亿，全口径地方政府性债务合计17.89万亿)。如果按照7%的融资成本计算(实际很多地方政府的融资成本远超过这一水平)，一年仅利息支出就超过1.25万亿。

　　2009年以来，地方平台债务大幅上升到GDP的20%左右，一些地方已经出现偿债风险;随着监管层收紧银行对平台贷款，2012年开始，地方平台开始转向以信托贷款等方式融资，地方债务风险开始又以新的形式体现出来。也正因为此，地方债的成本开始快速攀。众所周知，信托贷款的利率远高于银行贷款。

　　在《2013中国地区金融生态环境评价报告》发布会上，社科院副院长、学部委员、经济学部主任李扬称，地方融资平台不仅有债务，也有资产，如果将之看做企业，则通过资产证券化等方式，仍有相当大的空间去解决债务问题。

　　中国发改委宏观经济研究院副院长王一鸣却认为，如果现在地方政府是公司化，但在委托代理管理上又不具备公司化的约束，因此政府职能上要弱职能化，在债务方面应强化债务的约束。

　　以2010年为例，地方政府总资产29.06万亿，负债10.72万亿，净资产18.34万亿。目前整体对外仍是净资产。

　　“中国债务整体可控，政府债务主要是投资性的，有清偿能力。”中国人民银行副行长潘功胜称。

　　允许市政债违约事件发生

　　但还款期限已近，地方融资平台却无法快速产生现金流。审计署12月底发布的《全国政府性债务审计结果》显示，2014年到期需偿还的政府负有偿还责任的债务，占地方政府性债务余额的21.89%，达23826.39万亿元。2015年—2016年地方债务到期比重则分别为17.06%和11.58%，未来三年需偿还近一半。

　　地方政府资产总量不小，但可变现程度有限，政府不得不想办法解决。2013年的最后一天，国家发改委有关负责人在答记者问时提到，允许平台公司发行部分债券对“高利短期债务”进行置换，以及允许平台公司通过发行债券用于“借新还旧”。

　　德意志银行大中华区首席经济学家马骏向经济观察网表示，在一系列中央和地方的财政与金融关系中(包括事权划分、财权划分、转移支付、地方债务、地方金融机构监管等)，地方债务是最可能构成系统性和宏观风险的问题。

　　“应该允许若干基本没有系统性风险的中小规模的市政债违约事件发生，打消债券市场对"隐形担保"的预期，使地方债的定价能准确地反映这些地方的债务风险。只有这样，才能让市场发挥抑制地方政府过度负债的作用。”马骏称，违约以后才可以让地方定价比较准确的反映，市场才可以真正的发挥。有了违约，那些违约概率比较高的地方自然他的利息率就会比较高，一些违约比较高的地方甚至是可以实施关闭，这样才可以用脚投票的机制来建立对地方政府的约束。

　　潘功胜称，市政发债无论在学术界还是政策上都已经形成了一个共识，但在发债上有一些技术层面上的问题也需要更加深入的探讨。马骏则认为在短中期内，由财政部对地方政府的风险指标进行详细分析，选择一批(开始选十几个，五年内逐步扩大到近百个城市)偿债能力和财政透明度、稳健性达到标准的城市，允许发行市政债。 中长期来看，随着市场机制和地方财政财体制的健全，财政部的“审批制”应过渡到“备案制”。